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发布时间:2019-01-12 15:43:27 影响了:

  [摘要]政策议程可以区分为政府议程和公众议程,二者的互动与结合将促进决策的科学化和民主化。但由于信息资源的封闭与不对称、政治制度的封闭性、特殊利益集团的影响、公众政治参与缺失等原因,中国的公众议程作用一直较弱。强化公众议程的建构更符合现代民主社会对政策过程的要求。
  [关键词]公共政策;政府议程;公众议程;政治参与;利益分配
  [中图分类号]C91
  [文献标识码]A
  [文章编号]1672-2728(2009)01-0069-03
  
  一、公共政策议程的实现机制
  
  人们往往从政策制定、政策执行等环节来考察公共政策过程,却忽略了一个至关重要的前提:一个社会总有各种各样的问题,但为什么有些问题被提上政府的议事日程,而另一些却没有?实际上,在公共政策的整个生命周期中,处于程序第一步的并不是政策制定,而是公共政策问题的界定与构建。对政策问题的讨论与认定过程就是建立政策议程。
  关于政策议程,科布和爱尔德在《美国政治中的参与》一书中曾经区分了两种基本的议程,即公众议程和政府议程。公众议程是一个众人参与讨论与问题不断扩展的过程。其形成往往是一个问题从与其有密切联系的群体逐渐引起更多人的关注,再到社会公众普遍关注的过程。公众议程的决策目标是自下而上形成的,本质上属于讨论议程。因其主体的代表性与参与性,公众议程往往被打上民主的烙印,而成为更多人向往和追求的目标。政府议程中的大多数问题往往是公共权力系统内比较关注的问题,其形成具有制度化的操作程序和运行方法。政府议程首先要确认“值不值得、应不应该”解决某一问题,对与问题有关的客观事实作出明确的主观认定,本质上更倾向于是一种行动议程。
  公众议程和政府议程往往构成政策议程的两个不同阶段。一般来说,一个公共政策问题的提出,首先是作为社会公共问题进入公众议程加以讨论,然后引起决策者的关注从而进入政策议程,最后才形成政策问题并由政府决策者加以确认。任何政策议程的建立都应该是公众议程与政府议程交互作用和影响的结果。但是在社会生活中,很多问题可能并不经过公众议程而由政府主动列入议事日程并直接进入政策议程,更多的政策议程往往是自上而下的政府议程起主导作用。
  
  二、中国政策议程的实证分析
  
  改革开放以来,我国公众参与政策过程的方式有了明显的变化,从政治运动式参与向利益性参与,从被动参与向主动参与不断发展。但由于社会利益结构分化不明显,政府拥有对整个社会资源进行权威性分配的权力,所以政策问题的提出更多地使用政府议程,而较少使用公众议程;并使中国政策制定过程中的决策更多地呈现出“单一方案决策”的特征而不是多方案的择优。
  中国公众议程建立的障碍表现为以下四个方面:
  (一)信息资源的封闭与不对称。在政策实践中,相对于普通公众,政府机构处于掌握信息的强势地位,而且层级越高这种信息不对称的情形越明显。不仅如此,政府有时出于对自身利益的保护或遭受某些利益集团的压力,往往会采取各种手段控制信息的来源,通过对特定领域信息的排他性占有来扩充权力,追求更加广阔的活动空间。政府的控制尤其是保密手段的普遍运用减少了社会公众界定政策问题、形成政策议程所需要的信息的质和量。另外,由于信息的来源渠道被政府所控制,普通社会公众只能主要依靠政府提供的公共信息判断政策问题的发展趋势与演变规律,这就为一些行政机关和部门利用信息控制权基于自身的利益来扭曲信息提供了可能,使得相对人所获得的信息经常是零散的、不完整的甚至是不可靠的。
  (二)特殊利益集团的影响。特殊利益集团集中了大量的资源,因而它可以以各种形式诉求自身利益,影响公共政策制定。有学者曾比较过美国两个城市,甲污染严重,但当地政府与民众很少讨论污染问题;乙情况好得多,不过当地政府与民众却十分重视如何减少污染。究其原因,才发现甲城有势力强大的利益集团操控着议程设置,千方百计避免污染问题引起当地老百姓和政府官员的注意。在现实中,尽管主流政治学说致力于对民主政治的开放性与参与性的阐释,但已有的参与理论一致发现,社会成员对资源占有多寡的区别导致了其参与能力的差别,社会中的相当一部分人属于消极参与者,因此在代议制中,是社会精英而不是大众更接近公共权力。作为政治上的积极行动者,强势的利益集团可以操纵政策议程,将私人的利益与价值优先级直接转化为公共的利益与价值优先级,以公共政策为工具来谋求更大的私人利益。
  (三)公众政治参与的缺失。公众议程的形成与对政策过程的参与是民主的体现,必然与公众的政治民主化程度具有紧密联系。但中国几千年的历史中从来没有出现过民主政治,多年的计划经济体制又使公民的个人利益几乎完全被国家需要、集体利益以及社会利益所替代。这种行政文化的影响在很大程度上消解了人们参与的动力,导致公众不参与或参与冷漠。
  另外,我国公众议程的制度化程度不高、缺乏组织依托。虽然我国现行法律对公众的参与权有相关规定,公众参与的基本原则也很明确,但除民意代表制(人民代表大会制度)制度化程度较高外,其他参与体制的制度化程度却较低。而且在现实中,由于新兴的非营利组织没有大规模成长壮大,传统的工会、妇联等社会性利益群体又更多地呈现出“高度组织化”的政府整合特征,使得没有组织依托的公众作为分散的个体对政府决策的影响是极其微弱的,有些社会情绪就是表达出来也无法上升到公众舆论的中心,无法让政府充分了解基层社会的真实呼声,从而影响了公众议程的形成。
  
  三、强化公众议程建构的积极影响
  
  (一)公众议程的建构有利于整合利益需求、优化配置公共政策资源。如何在纷繁复杂的社会问题中进行选择界定,以解决社会最亟须解决的问题,使政策资源最大限度地发挥其作用,是公共资源分配者――政府所面临的重要问题。这种情况对于处于转型期的发展中国家来说,表现更加突出。自上而下的政府议程曾给我国的革命和建设带来过巨大的作用,但市场经济体制下高度分化的利益格局使公共利益结构日渐趋向多元化,利益主体不断增多,出现了利益来源多样化、利益表达公开化、利益差距扩大化等特点。伴随个体利益意识的觉醒,利益聚合的难度不断加大,单靠政府的力量很难实现。如何协调好不同的利益要求,并把它们纳入社会秩序所要求的轨道,对利益表达制度提出了很大挑战。只有让不同的利益主体的要求得到适时表达,才能缓减其对社会的震荡,也只有通过一定的渠道了解各种利益主体的利益要求,才能做到决策的科学化和协调有效性。李普赛特认为,政治合法性危机产生的一个重要原因就是成长的社会团体在提出政治要求时不能进入政治体系。公众议程的建立能使各种利益要求在一个平台上进行表达,在协商中使共同的要求和迫切需要解决的问题凸显出来,从而成为决策目标。   (二)公众议程的建构有利于解决日益复杂的社会问题,提高政府政策能力。“要想成功地解决问题,就必须对真正的问题找到正确的方案。我们经历的失败常常更多地是因为解决了错误的问题,而不是因为我们为真正的问题找到了错误的解决方案。”作为政策过程的起始环节,对政策问题的准确、科学界定直接影响到对问题的有效解决。但现代社会政策问题越来越多,各种问题的复杂性、变动性越来越明显,这导致现代社会决策的风险性越来越大。在这种情况下,单靠政府的力量无法认识、确定所有的政策问题。强化议程管理中的公众议程,考察民众关心的问题可以为我们确定政策问题提供一个新的视角:政府通过倾听、回应公众的呼声,可以及时发现问题,在解决这些彼此联系、日益复杂的社会问题时,通过认真分析问题的成因、发展及其影响,综合考虑解决问题的系统方案,既可以在问题处于萌芽状态时就系统、有效地察觉和解决问题,又可以获取公众的合法性支持,增强政府政策能力。公众议程为公众对政府的多元期待提供了制度化的途径。对比最近几年提上公众议程的话题与政府政策的调整,我们可以看到两者之间存在一条清晰的脉络,包括“三农”问题、农民工问题、义务教育问题、公共卫生问题、医疗保障问题等。在所有这些领域,舆论对原有政策的批评一般都比政策调整要早三至五年,前者对后者的推动作用毋庸置疑。
  (三)公众议程的建构能够体现公民参与的公共精神,增强政府的合法性。公共政策的公共性要求在公共政策过程中强化公民的积极参与及对民意的积极回应,以消除政策过程中对公共利益的异化,保证公共政策的公共利益价值取向。现行政策的公民参与往往是在公共政策的方案制定阶段大量引入公众参与,但此时的公众参与只能就既定的所要解决的问题来表达自己的意见。对于“值不值得、应不应该”解决这一问题则没有发言权。实际上,能否影响决策过程固然是权力的一面,能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。真正的民主体制必须给民众参与政策全过程的机会。因为公共政策作为一种利益和价值的分配机制,能够首先界定予以分配的价值与利益,而不同方案的确定只是对利益进行的不同程度的分割而已。政府要得到不同要求的民众的持续支持和认同,从一开始就必须能够倾听民众的声音,并且能给民众带来实际的好处。体现在政策议程上就是要让民众的意见能够得到表达,要让最终制定的政策体现他们自己的要求,在政策日程表上总有自己支持和倡议的需要解决的社会问题。很显然,公众议程的建立能使广大普通民众实现自己的权力,体现自己的价值,提高他们参与政策制定的积极性,并有助于树立他们对党和政府的信心,从而增强政府的合法性。
  (四)公众议程的建构有利于积极应对公共管理改革。建设服务型政府。当今中国正处于改革开放和现代化进程的关键历史阶段,公共政策将直接决定着国家的前途、人民的命运。在这样一个社会组织高度严密、庞大、开放和一体化的时代,公共政策对于社会的意义和作用是前所未有的,容不得我们出现半点差错。而且,由于公共政策的公共性,公共政策应是一项全民参与、任何人都不应该缺席的社会重建工程。在这项重大工程的推动过程中,是否能让所有的社会成员存在一种平等而协力、非商业交易的共同治理关系,这是相当值得注意的。
  20世纪80年代以来,西方国家的公共管理改革如火如荼地席卷了整个世界。新公共管理的价值取向从“统治”、“善政”转向了“治理”、“善治”。治理理论不再要求来自政府的唯一权力中心,而是社会多元权力中心。反映在公共政策的议程管理上,政策议程意味着一系列来自政府、但又不局限在政府的多元利益主体的政策诉求。全面倾听来自社会的呼声,努力回应公众的需求,及时发现问题、解决问题,促成政府与民众的良性互动,将是未来政策议程管理的中心议题。
  
  [责任编辑:荷叶]

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