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发布时间:2019-01-12 15:42:50 影响了:

  [摘要]当前我国正在转变经济发展方式,推动产业结构优化升级。生产方式的转变必然要求行政体制与之相适应。加快行政体制改革,建立服务型政府,是深化改革,促进经济发展方式转变的应有之义。文章从分析服务型政府的内涵及特征入手,阐明服务型政府的建立对促进我国经济发展方式转变的意义,并就如何建设服务型政府提出了相应的建议。
  [关键词]经济发展方式;服务型政府;内涵及特征;现实意义;对策
  [作者简介]黄旭文,供职于上海海关学院,硕士,上海201204
  [中图分类号]C91 [文献标识码]A [文章编号]1672-2728(2008)12-0120-04
  
  加快转变经济发展方式,推动产业结构优化升级,是一项关系国民经济全局的紧迫而重大的战略任务。转变经济发展方式不仅涵盖了“增长方式”由粗放型向集约型转变,提高经济效益的内在要求,还包括坚持走中国特色新型工业化道路,大力信息化和工业化融合,坚持扩大国内需求,特别是消费需求,以民生为本等诸多内容。这标志着我国生产方式将发生深刻变化,必然要求行政体制的改革与之相适应。如果说农耕社会与之相对应的是专制型政府,工业社会是管制型政府,那么走中国特色新型工业化道路,并处在信息化与工业化加速融合的当代中国,迫切需要建设的就是服务型政府。
  
  一、服务型政府的内涵及特征
  
  服务型政府是为人民服务的政府,即执政为民的政府。它是在公民本位、社会本位理念的指导下,以公众为导向,以公共利益为目标,以服务公众和社会为核心职能,在整个社会民主秩序的框架中,把政府定位于服务者的角色,通过法定程序,按照公民意志组建起来的以公正、透明、高效为标志,并承担着相应责任的政府。与传统管制型政府相比,服务型政府具有以下几个特征:
  
  (一)职能有限。职责明确。随着我国市场经济体制的建立与完善,要不断地深化对社会主义市场经济规律的认识,要从制度上更好地发挥市场在资源配置的基础性作用,形成有利于经济发展方式转变的宏观调控体系,要求政府不断规范其行政权力。党的十六大将我国的政府职能确定为:经济协调、市场监督、社会服务、公共管理。这就明确了服务型政府是一个职能有限、职责明确的政府。其功能不再是无所不为的全能型管理,而是有所为有所不为的有限型管理与服务的政府。
  
  (二)依法而立,执法为民。法治政府是现代市场经济和民主政治的重要保障之一,服务型政府由法律产生、受法律制约、依靠法律办事、对法律负责。公民能依据宪法和法律所赋予的权利通过正常途径和渠道参与国家治理,实现政府与社会、政府与市场、政府与公民的和谐关系。
  
  (三)合理分权,监督到位。服务型政府的分权是基于有限政府的权利空间范围内,建立权力分工和制衡机制,加强对权力的监督和制约以建立结构合理、配置科学、程序严格的权力运行机制。防止因权力过度集中而滋生的蜕变和腐化,是将人民赋予的权力真正用来为人民服务的有效保障。
  
  (四)公正透明,民主决策。服务型政府具有公正、公平、公开的基本特征,其要求政府相关政策的制定和实施、相关政策法规和法律条款、政府预算及开支等各种政治信息能通过各种渠道及时有效的为公民所知,保障公民的知情权,以便公民有效参与决策过程并对公共管理过程进行有效的监督。
  
  (五)反馈迅速,回应到位。服务型政府的回应性即政府对社会热点问题及突发事件的反应、驾驭和处理能力。在社会主义市场经济条件下,公民、社会与政府之间应该形成一种均衡的互动关系。对于重大突发性的公共事件,须确保政府能在第一时间掌握信息,并在第一时间作出合理决策,各级政府及部门常备对各种危机性公共事件的应急预案,使政府能更好地为公众服务,赢得民众的认同和支持。
  
  (六)机构精简,层级扁平。服务型政府要精简和规范各类议事协调机构及其办事机构,减少行政层级,降低成本,着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门的问题。有利于避免机构臃肿、人浮于事、政府回应性差、行政成本过高等问题,使信息的传递更为直接、迅速,公众能更有效地确保政府为其服务。
  
  二、服务型政府的建立对促进我国经济转型与发展的意义
  
  (一)服务型政府的建立有利于推动我国产业结构的优化升级和保持经济平稳较快发展。在我国市场经济条件下,政府不但要在维护市场稳定和建立市场秩序方面发挥作用,而且要在推动经济发展、产业结构升级和转型方面发挥作用。市场本身很难决定什么产业是国家发展的重点,也无法促进产业结构朝既定的方向前进,只有政府实施具有明确目标的产业政策才能起到这种作用。2008年以来,世界经济金融危机日趋严重,为保证我国经济平稳较快增长,国务院日前决定到2010年底前投资四万亿元,扩大内需,并且明确主要用于保障性安居工程、基础设施建设、生态环境、医疗、教育、社会福利、灾后重建、支持自主创新、结构调整、企业技术改造合理扩大信贷规模等十大方面。既着眼于拉动经济增长,更强调夯实基础,保障民生,体现了扩大投资和优化结构并重。中央政府在关键时刻作出的重大决策,体现了服务型政府职责明确的鲜明特征。在经济过热时,采取紧缩的财政和货币政策;在经济面临下滑风险时,转而实施积极财政政策和宽松的货币政策。审时度势,用政府“有形之手”去解决市场“无形之手”不能解决的问题。达到既解决当前经济下滑的问题,又加大了民生工程的投入力度,改善居民生活,增强消费能力,以拉动消费,优化结构,促进国民经济又好又快发展的长远目的。
  
  (二)服务型政府的建立有利于维护社会公正,保证转变经济发展方式从过程到结果的公平。改革开放30年,我国经济实现了高速、稳定的增长,人民生活水平也有了较大提升。然而,一个不容忽视的问题是,并非所有的人都在这一过程中平等收益,经济增长方式在追求效率的同时并没有保证过程和结果的公平。其突出表现在城乡、地区差距不断扩大,两极分化情况严重。近年我国基尼系数已超过了0.4这一国际警戒线。造成上述现象的原因是多方面的,从政府职能转变和制度建设的角度分析,主要是因为政府仍然在资源配置领域占据支配性地位,由此产生了权力市场化、行政垄断等行为。同时由于法制建设的滞后,政府在公共财政和市场监督领域的缺位,也为利用公共权力敛财肥私的“寻租”活动提供了机会,导致了腐败的蔓延,造成了经济改革中产生的机会不公和结果不公。建立服务型政府,政府以社会公正为原则,通过强化立法和外部监督等手段实现利益分配格局再调整过程的公正透明,进一步规范市场秩序,从根本上瓦解腐败的根源;以社会公平为原则,对在改革过程中利益受损的弱势群体,通过公共财政给予适当的利益补偿,使广大的社会成员都能分享改 革和经济发展的成果,从而使我国市场经济改革得以健康、顺利地进行。
  
  (三)服务型政府的建立有利于我国营造适应国际竞争的市场环境。当前,我国正加快国内市场与国际市场的进一步接轨,特别是我国加入世界贸易组织以后,国内货物市场和服务市场正逐步放开。不断变化的国际环境给政府同样提出了许多新的课题,尤其是如何创造一个适应国际竞争的市场环境,可以说是政府职能转换中面临的最大挑战。建立服务型政府其目的在于促进政府由微观指挥经济政府向宏观调控经济政府、由权力政府向责任政府、由利益政府向中立政府转变,使政府在遵守国际惯例与国际贸易准则的前提下,制定对外贸易政策,在保护民族产业的同时又积极参与国际竞争,创造平等互利的贸易环境。只有建立了这种符合国际通行规则的政府机制,我国才能真正建立规范的市场经济,进一步推动我国经济发展方式的转变,使我国适应入世后周边环境的变化,推动我国的经济与整个世界经济进一步融合。
  
  (四)服务型政府的建立有利于提高我国转变经济发展方式的总体效率。转变经济发展方式是一个系统工程,其总体效率的提高必须有赖于行政体制改革在内的系统改革。改革开放30年来,我国在经济领域中取得了举世瞩目的成就,但政府职能转变还不完全到位,社会管理和公共服务比较薄弱,在行政效率、技术创新效率、能源和原材料使用效率、技术教育水平及改革利益分配等方面存在许多问题,这些会对进一步提高中国经济竞争力产生严重的消极影响。服务型政府是民主、开放的政府,其具有的透明性及回应性等特点使政府和社会间得以及时沟通、有效互动,使我国在转变经济发展方式的过程中,政府职能依据需要进行相应的动态调整,及时化解社会矛盾,实现社会与经济的和谐发展。
  
  三、关于服务型政府建设的几点建议
  
  (一)切实树立服务型政府的理念。理念是行动的先导。政府管理理念作为行政主体认同的稳定的信念和规范,是整个行政系统的灵魂,对政府的管理和服务活动的价值取向具有决定性的作用。服务型政府行政理念中最核心的部分就是服务理念。因为服务型政府是为人民服务的政府,是以公共利益为目标,以社会大众的客观需求为尺度,尊重公民意愿,为公众提供高质量的公共产品和公共服务的现代政府。因此,在服务型政府的建设中,我们应首先从思想上摒弃“全能政府”的错误理念,健全政府的职责体系,全面正确地履行政府职能,维护社会公正和社会秩序。其次,我们还应树立高效行政的观念。政府的执政能力和执政水平是与其效率成正比的,高效率带来高收益,政府效率的提升必将推动市场经济的发展。最后,还应纠正管家型政府的认识,逐步树立政府“服务者”的形象。
  
  (二)转变政府职能,明确政府的职能定位。服务型政府管什么不管什么,都要从社会和公民的需要出发,并以此作为政府职能定位的依据。当前我国政府的职能定位应首先抓好两个方面:一是为市场主体创造良好的发展环境;二是为市场主体提供公共服务。政府尤其是地方政府要改变其以往作为微观经济主体参与建设和作为投资主体直接参与市场竞争的角色,最大限度地削减政府直接干预经济的职能,强化宏观调控职能,将宏观经济变量作为管理的关键。同时在对监管资源进行重新配置的基础上,建立规范有序、运转协调、管理高效的政府市场监管体系,并为社会提供市场不能有效提供的公共产品和公共服务。只有这样,才能切实解决当前我国政府存在的“服务缺位”、“角色错位”、“职权越位”等问题,最终把政府职能转移到“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的轨道上来。
  
  (三)精简机构。推进服务型政府的扁平化。当前,我国的政府机构改革仍然不能完全适应经济发展方式的转变。一是政府各部门行政职能的错位和交叉;二是行政层级过多。不仅造成了行政效能低下,过多经济资源被行政机构自身消耗掉;更重要的是,它无法履行宏观经济管理、市场监管、社会管理等职能,无法向民众提供合格的公共服务和社会保障。如2008年发生的“牛奶三聚氰氨”事件就是实证。政府机构改革应按照“小政府、大社会”的体制模式,依照精简、高效、权责一致的原则改革政府组织机构。2008年国务院实施的大部制改革,涉及调整变动的机构15个,正部级机构减少4个,目前国务院组成部门为27个,与成熟的市场经济国家相比较,日本是12个,美国是15个,英国是17个,由此看来我国政府部门设置依然较多。然而大部制改革作为我国深化机构改革,加快服务型政府建设进程上的一件大事,它标志着进一步将那些职能相近、业务范围雷同的事项,相对集中,由一个部门统一进行管理,已成为未来服务型政府建设中机构改革的必然趋势。海南省建省以来,实行“省管县”的行政架构,使行政机构扁平化,中央级、省级层面的重大决议“一竿直插基层”,效率更高。这些宝贵经验都值得认真总结和借鉴。
  
  (四)建立健全公共财政体制,着力保障和改善民生。公共财政体系是公共服务型政府充分履行其政府职能的基础。要切实调整政府财政职能。使其与当前社会经济发展现状、发展水平相适应,首先要调整我国财政的公共支出结构,减少并逐步取消财政资金对一般竞争性领域的投资,将公共财政用于政府具有比较优势的领域,如基础教育、公共医疗卫生、扩大就业、环境保护、社会保障等。其次,进一步完善分税制改革,全面理顺和规制中央与地方政府关系,合理划分中央与地方、地方政府与基层政府的事权和财权,使各级政府财力与事权相匹配,以增强地方政府主要是基层政府提供公共产品和服务的能力。同时,在规范转移支付制度、修正转移支付中存在的体制缺陷的基础上,加大中央、地方财政转移支付力度,解决东西部经济发展不平衡问题,促进少数民族地区加快发展。
  
  (五)大力扶持社会中介机构。提高社会的自我管理能力。社会中介机构是介于政府与社会、政府与企业之间的第三部门,既是联系政府与企业、政府与社会的桥梁与纽带,又是协调社会多元利益、规范行业行为,向社会包括企业提供各种政府难以做到的服务的社会组织。在我国政府职能的转变过程中,政府将不可避免地从某些领域退出,而由于政府的退出所造成的职能“真空”则需要相应的中介机构和组织来填补。改革开放发展到今天,社会中介组织同政府、企业共同构成了现代社会结构的三大支柱,它与政府、市场在公共管理中形成了三种功能互补的关系。它的发展壮大,有助于改善政府与社会的关系,形成政府与社会之间的良性互动,提高社会的自我管理能力。因此,政府有必要积极扶持和培育社会中介机构,建立符合社会中介组织自身发展特点和规律的管理体制、运行机制,促使它们规范运作,健康发展,使其成为政府产业政策的切入点,成为承担政府管理社会服务的具体组织者和执行者。
  
  (六)规范政府行为,加强法制化建设。市场经济是法制经济、民主经济。建立与社会主义市场经济相适应的政府领导体制,说到底就是要建立高度民主的法制化政府,“让权力在阳光下运行”,防止行政权力滥用甚至异化。政府应在全面建立和健全有关政府职能行使方面的法律法规和政策的前提下,改善行政执法,促进严格执法、公正执法、文明执法,并建立和完善各种监督机制,加强社会舆论的监督和教育,加大政务公开的力度,让公众有更多的知情权,提高政府工作的透明度,使政府公职人员树立有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿的执政理念,从而实现我国政府向法制政府、责任政府、诚信政府的转变。
  
  (七)转变政府的绩效考核体系,使之与转变经济发展方式的客观要求相适应。2008年,胡锦涛在主持中共中央政治局第四次集体学习时发表的讲话中指出,要“推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度”,为我国服务型政府建设中干部考核制度的改革指出了方向。要建立“以公共服务为主要内容”的政绩考核体系,首先必须改变以往以GDP为取向的政绩考核标准,将公共服务提供的数量和质量纳入政府绩效考核体系,更多地关注公共服务水平与公共服务覆盖面。在考核经济指标的同时,引入社会保障覆盖率指标、就业率指标、综合毛入学率指标、公共教育支出指标、公共医疗卫生支出指标等来考核政府绩效。使政府绩效考核体系既包含经济增长的方面,同时也包含环境、公共卫生、教育、就业、社会保障、资源利用等社会管理和公共服务方面,全面反映经济、社会和人的发展。同时,应建立与公共服务取向政绩考核体系相适应、相配套的干部人事制度,实现人事管理科学化、法制化。
  综上所述,转变经济发展方式要求政府向服务型政府转变,而服务型政府的建立又能加快经济发展方式的转变,两者相依相存,共同推动我国社会和谐发展。
  
  [责任编辑:荷 叶]

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