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发布时间:2019-01-12 15:40:28 影响了:

  [摘要]政府在干预市场经济活动时,也会发生失灵的情况,我国政府失灵的原因主要是权力寻租、腐败,政府工作效率低,信息不畅,地方保护主义。要从三个方面防范和纠正政府失灵:明确政府角色、深化政府机构改革、转变政府管理职能。
  [关键词]政府失灵;潜在因素;纠正与防范
  [作者简介]米鹏举,吉林大学行政学院政治学理论硕士研究生,吉林 长春 130012
  [中图分类号]D63
  [文献标识码]A
  [文章编号]1672―2728(2008)09―0031―03
  
  当政府干预市场经济活动时,其结果往往不尽如人意,即与“市场失灵”相对应,还存在着“政府失灵”。正如萨缪尔森所指出的:“应当先认识到存在着市场失灵,也存在着政府失灵……当政府政策或集体运行所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时,政府失灵便产生了。”所谓政府失灵就是政府克服市场失灵所导致的效率损失已超过市场失灵所导致的效率损失,即政府未能有效克服市场失灵,甚至阻碍和限制了市场功能的正常发挥,引起了经济关系的扭曲,加剧了市场缺陷和市场混乱,难以实现社会资源的优化配置;或者政府的干预效率低下,成本高昂。政府失灵可以概括为以下几种情况:第一种是政府干预经济活动达不到预期目标。由于缺少足够的财力资源,政府面对众多的“市场失灵”与多元化的社会发展目标,其干预行为往往顾此失彼,陷入干预不足与调控疲软的困境。第二种情况是即使政府干预经济活动达到了预期目标,但是成本高昂,造成大量的社会资源浪费。在这种情况下,政府干预不仅不能有效地克服“市场失灵”,反而加剧和引发其他矛盾,不利于资源配置的优化。第三种情况是虽然政府干预经济活动达到了预期目标,效率也较高,但却带来了其他负面效应。比如政府干预引致政策手段与宏观目标的矛盾与冲突、政府机构扩张、寻租活动猖獗等。
  
  一、政府失灵的理论分析
  
  从现实来看,中国正处于社会转型期,具有发生“政府失灵”的社会基础。推进社会转型的动力主要来源于社会各个层面自身的制度创新,并不伴随社会基本制度的转变,在中国多重转型的交错中间存在许多“灰色地带”,给公共管理权力的运作提供了较多的回旋余地,使得“政府失灵”成为可能,权力运行的软约束加上转型期社会的特点,使得“政府失灵”存在着现实的社会基础。从目前来看,产生“政府失灵”的潜在因素主要有:
  
  (一)、寻租、内部性、腐败
  在现代寻租理论中,一切利用行政权力大发横财的活动都可称为寻租活动,租金则泛指政府干预或行政管制市场而形成的级差收入(即超过机会成本的差价),一切市场经济中行政管制都会创造出这种差价收入即租金。寻租活动的特点是利用各种合法或非法的手段(如游说、拉关系等),以获得拥有租金的特权。寻租活动导致政府腐败,因为它使资源配置扭曲,它是资源无效配置的一个根源;寻租作为一种非生产性活动,并不增加任何新产品或新财富,只不过改变生产要素的产权关系,把更大一部分的社会财富装入私人腰包;寻租导致不同政府部门及官员争权夺利,影响政府声誉和增加廉政成本;它妨碍公共政策的制定与执行,降低行政运转效率甚至危及政权稳定。寻租及腐败是经济发展、政治稳定和文化进步的陷阱。一旦落人这个陷阱,就会使社会处于低效、停滞甚至紊乱的状态。公共选择学者一般都将租金归因于政府对自由市场经济的干预。在市场体制下,只有政府才能借助于行政和法律手段,创造不平等的竞争环境并维持归一部分人所有的租金。布坎南认为,只要政府的行动主要限于保护个人权利、人身和财产并实施自愿议价的私人合同,那么市场过程就支配经济行为,并且保证出现的任何经济租金将因竞争性的进入而消失。但是,如果政府行为大大超出了由最低限度的或保护性状态所规定的限度,如果政府像它已经大规模地做过的那样,逐渐干预市场的细节过程,那么租金下降或消失的趋势就会被抵消,并且可能完全停止。因此,“寻求租金的活动同政府在经济中的活动范围和领域有关,同国有部门的相对规模有关”。
  公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身的组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利,这种现象被人们称为内在效应或内部(在)性。有如外部性被看成是市场缺陷或市场失灵的一个重要原因一样,内部性或内在效应被认为是政府失灵的一个基本原因。市场缺陷理论的核心是外在性,政府失灵理论的核心是内在性。既然内部性决定了公共组织尤其是官僚机构的行为及运行,那么它应是各种政府失灵类型的一种最基本的或深层次的根源。它可以用来解释各种政府失灵,然而将它运用来解释政府扩张及低效最为合适。
  
  (二)政府机构工作低效率
  由于政府是一个非市场机构,其活动属于非市场活动因此非市场化的政府机构运行与企业经营相比,缺乏产权和利润最大化的约束。因为维持政府活动的收入具有非价格来源,非市场化的产出往往难以从经济上度量,使得政府机构运行缺乏一种明确投入――产出标准,这是与市场产品完全不相同的特性。正是这一特性导致了资源配置的失误和低效,且这种失误和低效是从政府机构本身的性质和活动方式中产生的:(1)政府公共产品的供给缺乏竞争活力。国家属于自然垄断范畴,这就决定了政府机构的排他性,使政府成为各种公共产品的垄断供给者,导致公共产品的供给缺乏竞争活力。(2)政府缺乏追求公共利润的动机。由于政府机构和官员与公共利润缺乏直接联系,加之公共产品和服务的成本与收益难以计量,所以与企业经营者追求利润最大化不同,政府机构和官员通常追求公共政策目标的实现,许多活动大都不会刻意去降低成本,甚至出现为达目标而不计成本的情况。(3)政府机构的内在扩张性。著名的帕尔森定律揭示,政府官员的名誉、地位、权力和酬金通常与其所在政府机构的规模成正比,政府官员为了提高其知名度、社会地位及获取更大的权力和更多的酬金,往往希望不断地扩大政府机构规模。(4)缺乏对政府官员的监督。由于监督者所了解的信息是由被监督者提供的,监督者可能受被监督者操纵,从而使被监督者为实现自身利益最大化的政策得以实施。(5)由于政府是一个政权组织,因而市场中存在的各种经济约束对政府往往无效。(6)政府决策方式的民主程序过程长,时间成本增大,也制约了政府机构效率的提高。政府机构工作的多重协调性造成工作低效率。为了监督政府有效地履行其职能,国家在政权设置中设计了各种监督机制,但由于政府所提供的公共服务及物品有着自然垄断性,因而可利用自身所处的垄断地位来封锁一部分公共服务及物品所涉及的有关资源及信息,监督者仅凭被监督者提供的信息去实现监督,很可能被监督者所蒙蔽和操纵。
  
  (三)不完全信息与经济政策的局限
  由于缺乏有效的动力刺激和相应的约束,由于 政府机构的低效率,特别是由于广泛的私人利益的存在,加之现代社会化市场经济活动的复杂性和多变性,增加了政府对信息的全面掌握和分析处理的难度。而且获取信息的成本也是非常高的。事实上,相当数量的政府都是在不完全信息状态下进行决策的。这样依据不全面、不准确的信息制定的经济政策,也就很难达到预期效果。
  
  (四)行政性垄断与地方保护主义
  在经济转型的过程中,当着手打破传统的中央计划的国有主权体制和中央政府管制,迈向市场经济的时候,各个经济部门就有了各自相对独立的经济利益,有些部门利用自身拥有的管制、调控经济的行政权力,力图保持其部门(行业)的垄断性;有些部门利用价格双轨制度及行政审批特权单独牟取部门利益;甚至还有一些部门总在寻觅机会,一旦发现机会,就打着“规范”、“整顿”的名义去干预,捷足先登掌握“制空权”。在这种情况下,政府不失灵倒是一种奇怪现象。
  地方政府的地方保护主义是我国经济发展过程中不可忽视的消极因素,也是导致政府失灵的重要原因。地方政府在经济决策中总是从本地区的经济利益出发,以本地区利益最大化为目标函数,选择最有利于本地区经济发展的战略,采取地方保护主义,限制稀缺资源的自由流动,以本地区预算最大化,保护并发展本地区居民的经济福利。如通过设置关卡,控制本地资源,封锁地区市场,实施资源垄断,强力干预并限制稀缺资源的流动,它破坏了竞争的公平性,极大地制约了稀缺资源的优化配置,导致资源重复配置、资源低效配置。
  
  二、我国“政府失灵”的纠正与防范
  
  (一)明晰政府角色、地位。科学界定政府经济功能
  1.政府干预必须基于市场失灵。政府的职责是弥补市场缺陷,超出这一界限的政府活动就是多余的,甚至是有害的。在市场失灵并不存在的领域政府不应该干预,更不能企图代替市场。凡是市场能做的应该放手让市场去做。因为在充分竞争的条件下,市场可以比政府更好地进行资源配置,更有效地组织生产,更好地满足消费者的需要。在竞争不充分时,政府应该做的是创造条件促使其竞争充分,而不是直接参与,与民争利。我们引进政府,是为了使市场失灵的范围和程度缩小,使市场机制能够承担更多的配置职能,而不是为了代替市场。随着市场机制的不断完善,政府应该也必须有序地不断退出一些经济领域,还位于市场。
  2.政府干预必须考虑政府的能力范围和干预效益。政府的基本经济职能是校正市场失灵,但并不是说所有的市场缺陷政府都能完好修补,政府有它自身的能力范围。有些缺陷政府可以修补,有些政府则不能修补并且其效果可能适得其反。同时,对有些政府能够修补的市场缺陷,政府不一定要去修补,因为修补有一个成本问题。从本质上,政府活动也是一种经济活动,有收益也有成本,只有当收益大于成本时,才具有经济上的合理性。
  3.依法干预,权力制衡性。现代市场经济是法治经济,法治的作用不仅仅在于约束经纪人行为,更在于约束政府,约束政府对经济活动的任意干预。市场失误需要政府干预,政府也有干预义务和责任,但政府干预主要应依据符合经济理性的且依据立法机关批准的有关法律、规制公开进行,而不是随心所欲的直接干预。在引进政府干预时,必须强化权力制衡体制和法治建设,只有这样,政府干预才具有更大的合法性,才能更准确地释放自己的能力,在纠正市场失灵的同时防止自身的严重失误。
  
  (二)深化政府机构改革,完善政府组织架构
  1.明确政府机构改革的核心,提高政府机构的市场化程度。过去我国政府改革总是重复着精简―膨胀―再精简―再膨胀的恶性循环,其结果是机构越来越多,办事越来越复杂,效率越来越低。这主要是在改革中没有彻底改变政府职能。提高政府市场化程度,就是要政府有所为有所不为,这样才能提高政府效率。
  2.精简机构和人员,有效压缩政府规模。减少政府可使用的资源数量,可以减少工作人员。对现有的政府职能进行并构、重构,该分得分,该合的合,该设的设,该放的放,政府只保留自己应尽的职责,其他职能则转移给市场、企业和中介组织。合理调整政府工作人员的成本一收益,使其权责相对称,并与其他职业劳动者的成本一收益相近。调整权力寻租的成本一收益,加大反腐力度,完善相关法律,使权力腐败的边际收益小于边际成本。
  3.完善权力监督的制衡体系,强化权力监督。以权谋私为核心的腐败是导致政府失灵的主要原因之一,为此必须加大法治化监督和惩治的力度,尤其是要尽快建立、完善权力监督和制衡体系,强化对权利的监督。权力具有强制性、腐蚀性和扩张性,公共权力一旦失去监督和制约,它就会遭致非公共利用,会被用来强制性地侵犯他人利益,这便是腐败。治理腐败的关键在于建立一种驾驭、控制公共权力机制。
  
  (三)转变政府管理职能、提高政府行政水平
  转变政府职能要以服务导向代替传统的政府中心主义,要从直接的、行政的、参与的、人治的管理转变到间接的、经济手段为主的、裁判式的、法治的、规范程序化的管理。行政水平的高低决定着政府运行的顺畅度,对运行效率也有很大的影响。转变管理职能和提高行政水平的主要措施有:强化服务意识和法律意识,依法行政;提高公务员的理论素质和决策智慧,使行政决策更科学、更合理;加强政府廉政建设,树立行政决策和行政行为的公平性意识,克服因政府行政水平的影响而出现政府失灵。要在四个方面进行改革:第一,通过制定政策,改善管理,为市场经济发展提供服务,使投资性的经济发展型政府转变成为公共服务性的经济促进型政府。第二,在政府对企业和市场的规制方面,要以加入世贸组织为契机,给企业松绑,打破地方保护主义,为经济发展创造空间。第三,强化依法行政,提高行政效率,降低行政成本,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。第四,从约束政府部门和官员的任意权力,反腐败和促进机会平等人手,而不应只盯住对收入的再分配,从源头上铲除滋生不公平的土壤,从根本上解决不公平的问题,确保全面协调可持续发展的和谐社会早日实现。
  
  [责任编辑:白 云]

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